我国粮食流通体制改革的回顾及进一步深化的思路
原载《商业研究》2000年第三期
关键词：粮食流通体制
改革回顾
改革思路
自改革开放以来，如何推进粮食流通体制改革，一直是我国政府和经济理论界的一大难题。我国是一个人口众多，耕地较少，粮食流通市场化程度较低的国家，解决好粮食流通问题的难度就更大。去年五月，中央政府做出了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，就是旨在推动我国粮食流通体制的改革。粮食是特殊的商品，“粮食安全”是战略性的问题，粮食流通体制又是一国经济体制的主要内容之一。因而，总结我国粮食流通体制改革的经验教训，特别是对现行体制的矛盾进行分析，并提出进一步改革的思路，这对于深化改革，建立我国社会主义市场经济，无疑具有十分重要的意义。
一、我国粮食流通体制改革的历史回顾
我国粮食流通体制改革的初衷，是试图解决国家财政用于粮食生产、经营和消费的补贴不堪负重的问题；并且，按照建立社会主义市场经济体制的要求，重塑粮食流通的运行机制，实现国家粮食流通的市场化。80年代初期以来，我国粮食的供给情况发生了根本性的变化。一方面，粮食的连年大幅度增产扭转了长期以来的严重短缺现象，在1984年还出现了新中国史无前例的全面过剩，城市居民和工业部门的粮食需求已经不需要通过强制性的收购政策来实现；另一方面，1979年提价之后，出现了价格“倒挂”，定购价格高于统购价格20%，而超购价格高于统销价格80%。这种价格“倒挂”不得不由国家财政予以补贴，财政支出日益不堪重负。1984年，国家粮油补贴支出占当年财政支出的13.5%。因而，可以认为，遏止财政补贴支出的继续增加可能是进行深入的粮食流通体制改革的最直接原因。总的来看，从经济体制改革以来，我国粮食流通体制的改革经历了这样几个阶段。
1、起步阶段（1978年~1984年）。这是改革粮食统购统销制度的准备阶段。
在维持原有购销政策不变的情况下，对长期以来过低的国家粮食收购价格进行了大幅度调整。1979年国家大幅度提高了粮食收购价格，同时还放开了集市贸易，恢复了议购议销。很快使农业生产和市场供给形势上产生了大的改观，显示了改革传统购销体制的巨大意义。
2、改革阶段（1985年~1990年）。这是粮食流通“双轨制”的建立和稳定调整阶段，其重点是国家收购政策。
1985年，“双轨制”正式确立，其重要的意义在于正式确立了自由市场交易的合法性，从而使粮食政策开始了从完全的计划经济向市场经济逐步转化的过程。计划内部分改为合同定购，计划外部分则允许农民自由购销，打开了旧制度的缺口，也为统销制度和流通领域的全面改革创造了必要条件。
3、继续市场化改革阶段（1991年~1993年）。改革的重点是实行平价销售政策。
城市居民的定量口粮价格在自1966年起到1990年的25年间长期维持不变，而定购价格却不断提高，价格“倒挂”幅度不断增加。取消超购时，定购价格高于统销价格65%，1990年达到75%。财政负担十分沉重，也妨碍了进一步的改革。因此，必须改革粮食销售政策。
1991年，城市平价供应粮食价格提高50%，它打破了粮食消费价格不可变动的禁忌，在我国粮食流通体制的改革中具有十分重大的意义。同时，消费者对提价的平稳反应，使决策者认识到消费者的经济承受能力和心理承受能力已经提高了，为今后进一步改革，最后彻底取消定量供应制度作好准备。
1992年定购价格再提高20%，同时将城市价格再提高50%，从而实现了购销同价，对消费者的价格补贴则由暗补改为明补；对国有粮食企业的补贴相应取消。到1993年下半年，全国各地基本上取消了粮票和统销制度。
4、建立宏观调控体系的探索阶段（1994年~1997年）。改革的重点是建立中央与地方分权的稳定市场波动的机制。
1992年开始进行统购和定购政策的改革，其形式和进度等都由地方政府决定。建立中央和地方两级粮食风险基金，也是为了分散风险，稳定市场。1995年提出了“米袋子”省长负责制，将稳定粮食市场的责任直接落到各个省份自己的肩上。
1993年下半年的粮食市场价格大幅度上涨，使粮食政策的市场化改革进程受阻，原计划于1994年实行的“保量防价”政策并没有得到落实。由于担心城市粮食供给不足，政府再度提出对收购市场进行管制。后来，随着粮食市场价格的逐步稳定，对收购市场的控制并没有严格实行。为了保证定购任务的完成，国家在1994年和1996年两次大幅度提高了粮食的定购价格，国家对粮食价格的财政补贴又直线上升。
1994年，我国建立粮食风险基金制度和粮食保护价格制度。这是针对粮食市场的波动问题，试图建立适应市场经济体制的宏观调控体系。1995年在国有粮食部门实施政策性业务和商业性经营分开的“两条线运行”的过渡性举措。此外，国务院还实施粮食收购保护价政策。
5、深化改革阶段（1998年至今）。改革的重点是“四分开，一完善”，即政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务挂帐分开和完善粮食价格机制。
综上所述，我国粮食流通体制的改革具有如下的特点：第一，粮食流通逐渐放开，从极为严格的市场控制逐步向市场化发展；第二，粮食政策的决策从高度的集中逐步向分散化发展；第三，市场管理和调控的重点从数量管理为主转向价格管理为主；第四，国家的补贴从对消费者补贴为主转向对国有粮食部门补贴为主。经过不断改革我国的粮食流通体制，促进了粮食生产，稳定了粮食价格，搞活了粮食流通，对我国社会主义市场经济的建立发挥了积极的作用。
二、我国现行粮食流通体制及其存在的主要问题
我国粮食流通体制改革与政府的政策目标和我国的社会主义性质有着很强的联系，所以，现行的粮食流通体制从总体上看还带有一定的计划经济性质，具有明显的过渡性。
第一，在粮食管理体制上，实行中央统一管理、中央与地方分级负责的体制。第二，在粮食经营体制上，初步形成了以国有粮食商业为主体的多种经济成分共同参与的粮食经营格局或市场格局。第三，在粮食购销与价格体制上，无论是购销还是价格均实行“双轨”运行机制。第四，在粮食宏观调控体制上，国家通过建立粮食专项储备及相应体系进行吞吐调节，通过建立粮食风险基金及其灵活运用，力争对粮食市场进行宏观上的有效调控。此外，粮食国内储备和进出口实行的是分头管理、内外有别的政策。
目前，我国现行粮食流通体制仍然存在着一些矛盾和问题。我国经济体制在向市场经济体制转变，这就要求国有粮食企业变计划经营机制为市场经营机制，以市场作为配置粮食资源的基础和手段。但是，直到今天国有粮食企业依然政企职能不分，产权界定模糊，缺乏市场经营机制，难以很好地实现这一转变。诸如：国有粮食企业大量资产闲置，不仅不能增值，连保值都很困难；冗员膨胀、管理不善，费用有增无减，流通成本居高不下。1996年和1997年的全国独立核算粮食企业依次为56350个和55220个，亏损企业分别为30900个和40880个，占企业总数的比重分别为54.8%和74%，后者比前者增加19.2个百分点。粮食企业亏损额也年年猛增，1996年比1995年增长77.6%；1997年又比1996年增长59.7%。截止1997年底，全国粮食企业亏损挂帐累计已达1200多亿元，加上附营业务挤占收购资金800多亿元，两项合计高达2000多亿元。此外，中央和地方财政仍要每年挤出巨额资金对粮食经营进行各种补贴和补助，1997年仅中央财政用于此类支出就达292亿元，比上年增加80多亿元。具体来看我国在粮食流通体制方面存在的问题主要有如下几点。
1、粮食流通部门的地位难以确定
在改革开放之前，粮食企业只不过是政府指令性计划的“附属物”。由此产生两方面的问题：一方面，行政管理部门往往直接参与或干预企业经营，使国有粮食企业无法成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体；另一方面，国有粮食企业既从事商业性经营，又代理行使部分行政管理职能，造成企业吃财政、银行的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”。“大锅饭”体制又导致产权不清，管理粗疏，内部制度不健全、财经纪律不严密，经营决策不得法，造成资金“跑、冒、滴、漏”现象严重或挤占挪用收购资金进行实业投资产生亏损。粮食部门的地位不确定，政企不分导致国有粮食企业缺乏搞活经营的内在动力和外在压力，企业经营机制转换滞后，使之难以在市场竞争中担当起粮食流通主渠道的责任。
2、中央与地方对粮食管理的关系没有理顺
在现行粮食流通体制中，中央和地方的粮食事权还未理顺，责任划分不明晰。主要表现在：中央政府在粮食流通上管得过多、过细，影响了中央对粮食生产和流通的宏观调控。同时，地方政府又在很大程度上向中央“等、靠、要”，在粮食生产与流通中未能充分发挥应有的积极作用。例如，我国近年来虽然建立起国家粮食储备、粮食风险基金，加强了宏观调控手段，但有的地方未采取配套措施，致使粮食专储和风险基金的宏观调控作用还不能充分发挥。
3、粮食市场的发育程度低
市场是商品流通的场所及其交换关系的总和，粮食市场的发育程度直接影响着粮食流通体制的状况。目前，我国粮食流通市场的发育程度低主要表现为：
第一，市场主体不健全。国有粮食企业的垄断操作阻碍了其他市场主体的进入，从而有碍市场的发育，而低下的市场发育度阻止了充分的市场竞争和市场信息系统的完善，因而就不能制止和减弱不合理的价格波动，使得粮食价格的涨跌总是不断的在进行大幅度地交替。
其次，市场的组织程度低。需求相对集中的粮食市场需求与分散的粮食生产者之间缺乏有效的市场中介组织。现有的粮食经营者远离生产，市场信息不通畅，因而粮食的供给与需求不能较好的衔接。同时，粮食市场体系不健全，批发市场、期货市场的发展滞后，也难以很好地发挥市场调节作用。
再次，统一的国内粮食流通市场还没有完全形成。培育全国统一的粮食流通大市场是粮食价格趋于稳定的客观基础，它不仅可以形成不同区域要素利益的均衡，也能理顺粮食产地与销区的利益关系，促进不同地区共同发展。区域性市场封锁、地区壁垒是影响我国粮食统一大市场形成的主要因素。随着主产区粮食流出，粮食在交换中所存在的较大的工农产品“剪刀差”和国家定购价以及市场价的差价就流入粮食消费地区。所以，从粮食主产区看，它往往要承担大量的政策性亏损，以致于陷入“产粮越多，负担越重；贡献越大，包袱越重”的怪圈。
4、没有形成适应市场经济的粮食价格体系
在市场经济体制下，粮食的价格应该由市场供求关系所决定，但目前，我国粮食收购价格还存在着计划经济体制下背离市场规则的行政性价格的现象。这种由现行粮食国家定购价格与市场价格所组成的价格构成，在一定程度上是排斥价值规律或市场准则的。由于这种价格背离，使粮食流通出现了很多非商品流通的现象，使我国粮食购销多年来在“买粮难”与“卖粮难”中徘徊。制定随行就市的市场化的粮食价格政策和购销政策是我国粮食流通体制改革的必然要求。
5、国家对粮食市场的宏观调控能力不强
建立健全、高效的粮食储备体系、是国家实现对粮食市场宏观调控的核心手段。目前，现行粮食储备体系存在的问题较多，诸如储备职能不清，调节行为混乱，主要是专项储备与周转储备职能不分，中央储备与地方储备不分；对粮食的吞吐调节不规范，储备粮的吞吐不通过市场，尤其是不通过区域性的批发市场，而是通过计划在粮食系统内层层分配指标，储备粮的吞吐就难以对粮食市场的供求关系发生调节作用。
总之，我国粮食流通体制存在着一些问题，影响了流通对生产和需求发挥重要的推动作用。市场是最有效的社会资源配置手段，而我们最大的不足就是没有充分利用这个手段来配置我国的粮食资源。我们必须以此为出发点，同时结合我国特有的国情来进行粮食流通体制的改革。
三、进一步改革我国粮食流通体制的基本思路
粮食流通体制改革的理论与实践一再证明，中国粮食流通体制改革的总目标是建立起以市场机制为主导的、内外贸协调统一的、能够灵活有效宏观调控的现代化的粮食流通体制与流通格局，从而使粮食流通彻底改变依赖直接计划手段、依赖政府行为的状况，走上以市场调节为基础的轨道。
就目前而论，近期的粮食流通体制改革应是以粮价改革为中心，在粮食收购体制上采取“保量放价”的政策。同时，深化粮食流通体制的改革还必须从以下几个方面进行。
1、坚持粮食流通体制改革“四分开，一完善”的原则
第一，政企必须分开。粮食行政主管部门代表政府应对整个粮食流通进行管理，要与粮食企业在人财物等方面彻底脱钩，不得参与粮食经营，不得直接干预企业的经营活动。所有国有粮食企业都要面向市场，实行独立核算，降低生产经营费用，增强竞争力，成为参与市场经营活动的经济实体，不再承担粮食行政管理职能。
第二，中央与地方的粮食责权必须明确划分。中央政府集中进行全国粮食供求总量的宏观调控，地方政府只对本地区粮食生产和流通负责。
第三，粮食的储备和经营必须分开。中央和地方的储备粮与企业的经营周转粮要在管理上分开。要加快完善中央和地方两级粮食储备体系，无论是产区和销区的政府都必须保留有合理的粮食储备，销区应主动分担粮食储备的负担，减轻产区财政的压力。
第四，消化粮食企业亏损在银行的挂帐必须由中央和地方财政共同负担，限期归还。中央财政将负担除少数主销区以外的亏损挂帐在期限内的全部利息。粮食企业要改善管理和经营，尤其要坚持顺价销售的原则，保证不发生新的亏损。为确保今后不再出现新的挂帐，要切实做到粮食收购资金的封闭运行。农发行要切实加强对粮食收购、调销、储备资金的全过程监管。
第五，进一步完善粮食价格的形成机制。在正常情况下，粮食价格主要由市场供求关系所决定，粮食企业按照市场规律来进行粮食流通。为了保护生产者的利益，政府制定粮食收购保护价敞开收购农民的余粮；为了保护消费者的利益，政府制定粮食销售限价作为调控目标。当市场粮价低于保护价或超出销售限价时，政府主要依靠储备粮吞吐等经济手段来调节市场供求，促使市场粮价趋于合理。
2、加强竞争机制、促使粮食市场主体多元化
应建立完备的粮食市场准入制度，并用法律的形式固定下来，凡是符合条件并且遵守既定规则的企业均可从事粮食的经营活动。应积极引导和鼓励农民联合起来参与粮食市场流通，允许非国有企业依法经营粮食，尤其要允许非国有企业从事粮食的收购和批发业务，以便同原有的粮食经营部门进行有利的竞争，以打破国有粮食企业的垄断经营。市场主体的多元化形成后，在粮食市场中引入竞争机制，有利于粮食市场的发育，以有利于批发市场和零售市场相结合，一般批发市场和期货市场相结合的完备的市场体系的形成。
3、打破地区分割或保护，形成粮食在国内统一市场的合理流通
我国粮食流通市场，仍在一定程度上存在着地区分割或地方保护的现象，这极不利于粮食在全国范围内的合理流通，不利于价值规律发挥应有的作用。为打破粮食市场地区分割的局面，应在粮食的主要产区和主要销区发展大型批发市场。我国自1990年在郑州开办第一个中央粮食批发市场以来，在芜湖、九江、武汉、长春也开办了粮食批发市场，加上以前黑龙江开办的粮油批发市场，但主要分布在主产区，使主销区欠缺批发市场，因此，目前应在主销区加快大型粮食批发市场的建设。
4、制定新的粮食产业政策和农业发展战略，调整优化农业产业结构
随着近年来粮食生产的连续丰收，我国粮食已由长期短缺变成总量大体平衡、丰年有余。粮食生产结构性的矛盾日益突出，具体表现为优质品种相对不足，劣质粮食品种销售受阻并大量积压，但农民仍在继续大量生产。这种情况不仅造成了社会资源的浪费，增加了财政负担，而且影响我国农产品竞争力和农民收入的提高，不利于我国粮食生产的长远发展。1999年5月13日~14日在北京召开的全国粮食流通体制改革工作会议上，朱镕基总理强调，为了调动农民调整粮食种植结构、发展种植优质粮的积极性，必须调整按保护价收购的范围，完善粮食收购价格政策，形成调整粮食种植结构的动力和机制。
总之，在过去20年来改革实践提供的宝贵经验的基础上，党的十五届三中全会的决定又对我国农产品市场包括粮食市场的改革提供了纲领性的指导，今年5月国务院在北京召开了全国粮食流通体制改革工作会议，对我国粮食流通体制今后的改革做出了具体的安排。我们可以相信随着我国社会主义市场经济的建立和完善，粮食流通体制的改革一定能够取得丰富的成果。
参考书目：
1、叶万春：《商品流通经济学》 1998年8月版 武汉工业大学出版社
2、宋则：“粮食流通体制改革政策评析” 《经济学家》1998年第2期
3、沈卫平：“粮食流通体制改革谈”《江苏经济探讨》（南京）1998.10.26-30
4、杜佩莲：“对当前我国粮食流通体制改革的认识”《商业经济文荟》1998.4.4-7
